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    【浅谈财政分权对地方政府非生产性公共支出的影响———以教育和行政管理支出为例】 财政分权

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    浅谈财政分权对地方政府非生产性公共支出的影响———以教育和行政管理支出为例

    浅谈财政分权对地方政府非生产性公共支出的影响———以 教育和行政管理支出为例 1 实证研究 1.1 变量的选择和说明 为了保持数据的可靠性和统计口径的一致性, 实证研究采用中国大陆30 个省( 自治区、直辖市) 1998-2006年的面板数据( 西藏自治区除外)。数据来源于 《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、中经网统计数据库。实证研究中,所有 变量都作对数处理,以使模型估计结果不会随变量测度单位的变化而改变, 同 时以缓和变量出现异方差和偏态性的趋势。

    1.1.1 财政分权变量的选择和说明 财政分权是本文重点考察的一个变量,但是如何选择衡量财政分权变量的 指标是一个存在很多争议的问题。其中,Davoodi and Zou( 1998) 认为除了从收 入和支出角度设计财政分权指标,还可以引入财政独立性指标( 自给程度指标) , 用地方自由收入占地方总收入( 总支出) 的比重来刻画财政分权。认为用地方政 府本级财政收入占本级财政总支出的比重( 财政独立性) 衡量财政分权所引起 的误差较小,能够相对准确地衡量地方政府对财政资金自由裁量权的大小。因为 地方政府可动用的财政资源包括本级收入和中央的转移支付,而对于转移支付资 金( 特别是专项转移支付) ,地方政府拥有较小的自由裁量权;同时,地方政府对 部分转移支付资金( 税收返还) 可以自由支配,但考虑到地方政府本级收入中部 分资金是受中央政府控制( 法定支出、专项转移支付资金要求地方政府资金配套 等) 。而且,Akai and Sakata( 2002) 认为即使地方政府的财政收入规模不高, 但 是只要其财政收入的自治性比较高,也可以认为地方政府实现了较高的财政分权 水平。所以,基于本文的研究主题,用地方政府本级财政收入占本级财政总支出 的比重来衡量财政分权。

    1.1.2 其他变量的选择和说明 由于地方政府辖区的基础教育主要由地方政府负担,教育支出与适龄儿童 的规模直接相关;而各地区的行政管理支出完全由地方政府负担,行政管理支出 与行政人员规模直接相关。所以,本文将儿童抚养比作为影响地方政府教育支出 的一个重要变量;而将行政人员规模作为影响地方政府行政管理支出的一个重要变量。同时,将儿童抚养比作为影响行政管理支出的控制变量,可以考察地方政 府面临的教育支出压力对行政管理支出的影响;将行政人员规模作为影响教育支 出的控制变量,可以考察地方政府面临的行政管理支出压力是否对教育支出存在 挤出效应。

    何梦笔( 2001) 、张晏和龚六堂( 2005) 等将我国地方政府财政支出结构差 异的原因归结为:地区经济发展水平、要素禀赋、社会结构的差异,财政分权下 各地方政府官员所受的激励和约束有所不同,因此,不同的地方政府会表现出不 同的行为方式。所以,本文也将各省份的经济发展水平、资源禀赋、社会结构等 因素纳入实证模型中。其中经济发展水平、财政支出规模更多能够反映各省份资 源禀赋的差异;城市化水平、市场化水平、人口密度、城乡收入差距等变量能够 反映省份社会结构的差异。需要说明的是,本文的市场化水平是用国有企业的改 革状况来衡量;在传统的计划经济模式下,国有企业不但是经济组织,而且是行 政组织( 企业办社会) ,我国的市场化改革导致了地方政府的职能的变化。除了 以上解释变量外,本文还控制了基本建设、医疗卫生、社会保障等公共支出的影 响。

    这一做法有两方面的含义:
    第一, 地方政府出于竞争的压力或寻租的动力( Mauro,1998) ,对基本 建设支出存在强烈的偏好。同时,在我国公共财政体制改革的背景下,或者源于 化解社会矛盾的压力和满足不同利益群体的需求,基本建设、医疗卫生、社会保 障也是地方政府需要加大投入的重点领域。所以,在地方政府财政支出总量一定 或者财力有限的情况下,不同的公共支出项目之间可能存在竞争关系或攀比关系。

    第二,由于模型可能存在内生性问题,而本文无法找到合适的工具变量进 行检验;而静态面板数据模型内生性问题更多是由遗漏变量造成,所以采用引入 间接控制变量来解决可能的遗漏变量而导致的内生性问题。至于变量衡量指标的 选择,用基本建设、医疗卫生支出的现状来衡量其与教育、行政管理支出的影响。

    由于我国大部分省份社会保障统筹范围还在县一级政府,而且广大农村地区存在 大规模应该享受社会保障而没有纳入社会保障体系之内的群体,所以,用地区社 会保障支出现状来衡量其对教育、行政管理支出的影响,意义不大,效果肯定不 明显。所以,本文用老年抚养比来反映各省份面临社会保障的压力。

    1.2 计量模型的选择及检验对于面板数据回归模型的选择, 根据F 检验和LM检验结果确定与混合回 归模型相比, 面板模型都更加适合;同时,Hausman 检验结果表明固定效应模型 与随机效应模型的估计系数没有系统性差异, 应该选择固定效应模型。但模型 中可能还存在异方差及自相关问题,导致估计结果的偏误:LR 检验、Wooldridge 检验、Pesaran 检验结果表明两个模型都存在组间异方差、组内一阶自相关和组 间截面相关等问题。所以,最后选择可行广义最小二乘法( FGLS) 进行估计,以 控制残差的异方差、组内相关性和组间相关性。同时,由于教育和行政管理支出 都是地方政府不同公共支出项目的测量指标,由于同一省份的不可观测因素同时 对教育和行政管理支出水平造成影响,故两个方程的扰动项有可能是相关的,如 果将这两个方程同时进行联合估计,则可以提高估计效率。而且,由于两个模型 的解释变量也相同,表示加在两个模型上的限制相同,对两个模型进行单独估计 会浪费掉这些限制提供的信息( Green,1993) 。所以,本文采用似不相关回归模 型( SUR) 进行估计,以期获得更有效率的估计结果。

    1.3 估计结果及解释 根据表3 模型选择及检验结果,进行FGLS 估计( 结果1 和2) 。同时进行 SUR 估计( 结果3 和4) ;
    而且,从SUR 估计的BP 检验结果( p=0.0168) 来看, 可以在5%显著性水平上拒绝两模型的扰动项相互独立的原假设,SUR 估计方法 确实提高了模型估计的效率。根据表3 模型的估计结果( 结果3 和4) ,得出以 下结论:财政分权与教育支出显著负相关、与行政管理支出显著正相关。说明了 在中国特色的财政分权模式下,地方政府在财政支出自由裁量权扩大时,总体效 应是减少了教育投入力度,而扩大了行政管理支出规模。验证了Litvack etal.( 1998) 、Shah et al.( 2004) 等的研究成果:财政分权的后果取决于现实的制 度安排。儿童抚养比作为影响地方政府教育支出的重要变量,与教育支出显著正 相关;行政人员规模作为影响地方政府行政管理支出的重要变量,与行政管理支 出水平显著正相关。

    这个结论符合我们的预期。同时,从两个自变量对因变量的交叉影响结果 看:地方政府行政人员规模的膨胀对教育支出产生了显著的 挤出效应,而地方 政府面临的教育支出压力对行政管理支出没有产生显著的影响。经济发展水平与 教育支出显著正相关、与行政管理支出显著负相关。验证了Cai and Treisman( 2005) 等的研究成果,说明了以GDP 为主要政绩的考核机制,造成一 种反向的激励效应:经济越发达的地区,地方政府在加大教育支出的同时,减少 了行政管理支出的规模;而经济相对落后的地区,地方政府在扩张行政管理支出的同时,减少了教育支出的规模。财政支出规模与教育和行政管理支出都呈显著 的负相关关系。由于两类支出刚性较强,地方政府对其控制力相对较弱( 郑新业 和张莉,2009) ,地方政府在可控财力增长时,源于其他支出的压力,都相对减 小二者的支出规模;但由于地方政府官员的偏好,在财力增长时对教育支出规模 减少的幅度更大。城市化水平与教育支出显著负相关、与行政管理支出显著正相 关。由于我国公共支出存在严重向城市倾斜的现实,但教育支出存在较大的 规 模经济效应,所以城市化水平的提高反而导致了教育支出的较少;而由于我国城 市化进程存在过多的政府主导的成分,政府对农村和城市的治理成本也存在差异, 城市化水平的提高导致了行政管理支出的增长。市场化水平与教育支出负相关, 但影响不显著;与行政管理支出显著正相关。

    说明了我国的市场化改革,导致原有的 企业办社会模式的退出,原来由 企业承担的行政管理职能回归到地方政府,导致了行政管理支出的增长。同时, 由于教育和行政管理支出特点的差异和公共支出 规模经济效应,导致人口密度 变量与教育支出显著正相关、与行政管理支出显著负相关。城乡收入差距的扩大 显著的刺激了教育和行政管理支出的规模。一方面,在公共服务均等化背景下, 基础教育支出能够向弱势群体倾斜;同时,城乡收入差距的扩大导致不稳定的因 素增大,地方政府出于维持社会稳定的目标加大了行政管理支出的规模。基本建 设支出与教育和行政管理支出都存在显著的负相关关系。说明基本建设支出对教 育和行政管理支出都存在显著的 挤出效应,主要由于基本建设支出提供的是生 产性公共品, 实践中地方政府对其存在明显的偏好,财政支出总量既定时,基 本建设支出的增长导致教育和行政管理支出的同步下降。医疗卫生支出与教育支 出显著正相关、与行政管理支出存在不显著的负相关关系。由于医疗卫生支出属 非生产性支出,也是公共财政体制改革地方政府需加大支出的项目,故其与教育 支出存在显著的 攀比关系。而老年抚养比对教育支出的影响不显著,但是显著 的刺激的行政管理支出的增长, 验证了龚锋和卢洪友( 2009) 的研究结论:我国 人口的老龄化对社会管理和服务提出了更高的要求。

    1.4 计量结果的稳健性 检验本文重点考察财政分权变量对教育和行政管理支出的影响,借鉴不同 研究者的研究成果,财政收入分权变量还可以用各省份本级人均财政收入占本级 人均财政支出与中央政府财政支出人均值之和的比重( 表4 用财政分权2 表示) 来衡量。同时,实证研究中,本文发现上海、北京和天津三个直辖市行政管理支 出水平较低,或者是由于它们在中国经济和政治方面的特殊地位,可能使得三个直辖市成为研究中的异常值,故将其剔除进行模型的稳健性检验。对照回归结果 表4 和表3,表明本文实证研究结果具有良好的稳健性。

    2 结论与建议 财政分权改革是国际的趋势,分权改革的必要性和优点已经得到很多发达 国家和发展中国家实践的检验。本文的结论并非否定中国的财政分权体制改革, 而应该发掘导致其不良后果的制度安排并进行改革和创新,使财政分权改革对地 方政府公共品供给的影响达到一种良性状态,进而改善公众的福利水平。综合本 文的研究,可以从以下几个方面进行改革:第一,改革现有的行政管理制度和户 籍制度,使公众 用手投票和 用脚投票机制发挥作用,进而对地方政府官员的行 为或晋升等都能产生实质性的影响,维护自身的利益。第二,改革现有地方政府 官员晋升的考核机制,建立科学合理的绩效考核体系。包括改变可能存在的中央 政府对地方政府官员的提拔以GDP 为主要政绩的考核机制;同时,截断部分地方 政府官员利用社会网络资源等因素拓展晋升机会的可能。第三,继续扩大公共财 政体制改革的进程, 区分政府与市场的关系和职能,适当压缩财政基本建设支 出规模;深化和巩固地方政府行政机构改革,精简机构和压缩行政人员规模。

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