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  • 您的位置:互助文档网 > 名人名言 > 诚信名言 > 环境公益保护视野下的巴西检... 正文 2019-10-08 10:48:55

    环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法(1)论文|公益机构

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    环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法(1)论文

    环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法(1)论文 关键词: 巴西检察机构;
    环境司法;
    环境公益诉讼 内容提要: 环境法执行 难是发展中国家共同的难题,巴西作为一个发展中大国也不例外。虽然巴西环境 立法相对于其他发展中国家而言较为完善,但由于环境行政执法机构的执法能力 和意愿均不足,使得巴西环境法执行状况长期较差。为了解决这一难题,巴西于 20世纪80年代末修改了宪法,在宪法中明确规定了公民的环境权,特别是通过强 化检察机关的地位和权力,并使其成为环境公共利益的代言人的方式,推动环境 法的执行。本文意在探索巴西检察机构通过司法活动介入环境法执行的原因、路 径、成效及不足,并从中总结了一些对我国有益的启示。

    一、巴西检察机构介 入环境法执行的背景 巴西环境立法的发展进程与大部分国家一样可以追朔到20 世纪中页。最早的立法主要是关于自然资源保护的,如1938年的《渔业法》( 794 /1938号法令) 、1965年的《森林法典》( 4. 171 /1965号联邦法) 、1934年的《水 法典》(24. 643 /1934号联邦令) 、1967年的《采矿法》(227 /1967号法令) 等。由 于这些法律主要以追求经济利益为目的,它们还不能被认为是真正意义上的环境 立法。

    1972年斯德哥尔摩“人类环境会议”推动了巴西真正意义上的环境立法。

    虽然在斯德哥尔摩会议上,巴西作为发展中国家的主要代言人,在与发达国家争 论解决环境问题的不同方法时,曾宣称“最恶劣的污染是贫困”,发展中国家的首 要任务是解决贫困问题。但是,此次会议后,巴西还是对环境保护采取了许多实 质性的举动,包括开始现代意义上的环境立法。1981年8月31日,巴西颁布了具 有里程碑意义的《国家环境政策法》(6. 938 /1981号联邦法) ,其后,该法于1989 年为7804 /1989号联邦法所修订。《国家环境政策法》是巴西首部将环境作为整 体来保护,并全面规定环境事务的环境基本法。同时,它设定了环境保护的基本 框架,包括环境标准制度、环境规划制度、环境影响评价制度、特殊区域保护制 度、环境许可制度、环境监督和经济刺激等制度。它还规定了环境违法行为的行 政、民事和刑事责任,确立了环境损害赔偿的严格责任等。

    《国家环境政策法》 确定了国家环境管理体制,包括:(1)国家环境委员会(CONAMA)负责商讨和制 定国家环境政策、标准和决议等;
    (2)环境部等中央机构主要负责环境政策的协 调、监督和控制;
    (3)环境与可再生资源协会( IBAMA)负责执行联邦环境政策和 法令;
    (4)州机构在州层面上负责执行和实施环境法;
    (5)地方机构指市一级设立 的负责地方执行和实施环境法的机构。

    1985年,巴西结束了长达21年的军政府 统治,政治体制出现了重大改变。为了适应新的政治变革和公众对民权的要求, 巴西于1987年后开始起草和讨论新《宪法》,1988年宪法议会通过了新《宪法》。

    在新《宪法》第三编第六章第八节专门规定环境保护的内容,该节只有一个条文,即225条,该条包含6款。该条首先明确了公民的环境权,认为人人都有权享受一 个生态平衡的环境,公众共同享用环境利益对于确保一个健康的生活质量至关重 要,政府机构和社会团体为了保护今世后代的利益应履行各自的义务。该条第一 款规定了政府的环保职责和义务。各级政府的义务包括:保护和恢复基本的生态 环境并对物种和生态系统进行管理;
    保护生物多样性和国家的遗传基因资源;
    州 必须依法要求任何可能导致环境明显恶化的活动事先进行环境影响评估;
    州有义 务对于生产、商业活动和相关技术、方法及物质的使用过程中产生的对生命、生 活质量和环境的风险进行控制;
    公共机构应该积极推动各种层次的环境教育,提 高公众环境保护意识;
    保护动植物,禁止会对动植物群落生态功能造成风险、危 及种群生存和虐待动物的行为。该条第二款规定进行矿产资源开发活动的主体有 义务依照法律规定和主管部门提出的技术要求,对受损害环境进行恢复。第三款 规定造成环境损害的机构和个人应该受到刑事制裁和行政处罚并赔偿由此造成 的损害。第四款确定巴西亚马逊森林区、马图格罗索的沼泽地和海岸区等区域为 国家遗产的一部分,对它们及自然资源的利用必须依法进行,并确保符合环境保 护的要求。第五款规定在殖民地时期遗留下来划给州的土地,或者州通过分界运 动获得的土地属于州所有,但基于保护生态的目的不允许转让。第六款规定核电 站的选址由联邦法确定,否则不能安装建设。1988年《宪法》对于环境保护具 有 重要意义,首先是它在宪法层面上明确了公民环境权,其次是它进一步明确了政 府的环境保护职责,第三是它全面规定了巴西的环境事务。除了第225条,宪还 在第八篇的“社会程序”中规定了环境保护内容,相关条款共有37条之多。

    1998 年巴西制定了另一个重要的法律,即《环境犯罪法》(第9. 605 /98号联邦法) 。

    该法对当时立法中有关环境违法的刑事和行政制裁条款进行了编纂。在行政制裁 方面,该法规定了从50雷阿尔( reais)到5千万雷阿尔不等的行政罚款。该法规定 的犯罪行为包括虐待及违法捕杀动物、滥砍、滥伐森林、污染、破坏历史保护遗 址、政府机构虚假陈述或不完全公开环境信息,以及违法发放许可证等。法律规 定了双罚制,个人和法人都可能受到刑事制裁,制裁的种类包括监禁、居家软禁、 社区服务、取消获得政府合同和补贴的资格、罚金等。该法还根据环境保护的需 要规定了一些刑罚创新机制,如可能判一年以下徒刑的犯罪可以和检察机构进行 辩诉交易从而和解;
    可能判处一年以上徒刑的犯罪,如果被告采取措施修复受到 损害的环境及满足了案件的其他要求的,可缓期两年执行刑期。《环境犯罪法》 既是对1988年《宪法》的补充,也是取代巴西以前分散于多个立法(如《狩猎法》、 《渔业法》、《森林法典》等)中刑事责任条款的法律。

    巴西的环境立法从内容 到体系,已经相当成熟,甚至有学者认为其堪称世界最先进的环境法体系之一。

    【10】然而与大部分的发展中国家一样,巴西的环境法执行长期处于薄弱状态。巴西的早期环境立法受到外力的影响大于国内的因素,形式重于实质,【11】这 是其先天不足。同时,政府的执法意愿不强,法律的实施性及可操作性也弱。巴 西的环境法执行主要依赖环境行政机构, 20世纪70、80年代大量出现的城市环 境污染和亚马逊森林消失等问题,引起了国内外的关注,环保问题一度成为巴西 政治上优先考虑的一个事项。联邦和巴西南部圣保罗及其他几个州的环保机构在 各方面都迅速扩展。圣保罗州的环保机构更是成为全国的榜样。然而从80年代末 开始,随着遍及拉美各国的债务危机以及与此相伴随的财政危机的发生,政治风 向发生转移,政府采取了一系列的财政改革措施削减开支和冻结雇用人员,环保 部门出现严重的资源短缺,工资降低,工作条件恶化,专业人才大量流失,人手 不足,环境行政执法的实力和地位都在下降。以IBAMA为例,该机构1989年成 立时有人员6230人,1991年达到顶峰时有人员有6544人,随后开始缩员,2000 年只剩下5266人。而根据1991年的一份内部研究显示, IBAMA需要12000人才 能充分履行其职责。【12】环境行政执法固有的其他缺陷,如在政府架构中的地 位低,影响力小,经常得不到必要资源来发展执法所需技术设备和技术能力,缺 乏独立性,受制于政府,外界干预过多,腐败严重等问题也一直困扰着巴西环境 法的执行。

    二、巴西检察机关介入环境保护的政治和法律基础 (一)政治基础 巴 西在1964年至1985年之间实行的是军政府统治,尽管刚开始对左派和一些反对派 团体实行了严厉的镇压,但是总的来说,军政府内部以温和派为主,在消除了左 派的威胁后,主张逐渐恢复民主制。从70年代末开始,军政府开始实施“有控制 的民主开放”和“有计划的民主化过渡”。【13】巴西的这种再民主化是在没有强 大的政治反对派的压力下自上而下进行的。【14】再民主化的主要措施是加强议 会的作用和实行多党制。当时社会还形成了这样一些基本观点和政治文化:传统 的个人权利不足以解决社会不公平问题,有必要明确社会公共的权利;
    国家需要 面对的紧迫问题不仅是经济发展也包括社会进步;
    在选举体制之外还需要一种新 的政治参与。【15】由于军政府的统治导致民众对政府的信任大大降低,议会希 望建立一些能够保障民主和民权的制度和机构。巴西的公众部( Public Ministry, 下文称之为检察机构)相当于其他国家的检察院。它作为政府架构中社会公共利 益的保护者于是恰逢其时地契合了这种政治文化和需求,被赋予了保护民权、维 护社会公共利益的特殊使命。在环境危机加深、环境利益日益为公众所重视并被 定位为一种公共利益的背景下,代表环境公共利益也成为检察机构的一项重要职 能。

    和世界各国检察机构一样,巴西检察机构最初被赋予的职能是代表国家检 控刑事犯罪,其职能后来被扩大到在民事案件中协助特殊群体(如残疾人、妇女 儿童、少数民族等)主张权利。巴西检察机构历史上曾分别隶属于行政机构和司 法机构,大部分时间是属于行政机构。但 是1988年《宪法》赋予其制度上的独立性,使其免受行政控制,成为一个独立的“第四部门”。巴西检察机构的发展轨 迹与其它国家有所不同:其一,它在20世纪80年代后被宪法明确授权代表社会公 共利益;
    其二,它的地位和独立性逐步加强,在环境保护中的地位和作用逐步加 强也是其职能的延伸和法律发展的结果。

    (二)法律基础 1981年的巴西《国家环 境政策法》规定,检察机构不仅可以代表环境公共利益介入民事诉讼,而且还可 以提起民事诉讼。

    1985年,巴西《民事公益诉讼法》(7. 347 /1985号联邦法)颁 布。该法确定环境保护是一种公共利益,【16】授权普通市民、符合规定的环保 组织、检察机构和其它政府机构,可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以 及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。这部法律开创了巴西 法律秩序的新纪元,它表明司法程序不仅是保护个体利益,也是保护公共利益的 有效工具。该法为检察机构介入民事领域开创了一片新天地,使检察机构真正成 为保护社会公共利益的保护者。

    1988年巴西《宪法》使检察机构职能扩张、独 立性加强、地位得到极大的提升。该《宪法》用了三个条文,即127、128和129 条来规定检察机构的职责、权限。第127条是关于检察机构基本定位的规定,明 确检察机构是国家司法制度中至关重要的负责保护法律秩序、民主体制和不可剥 夺的社会和个人利益的永久性机构。授予检察机构相当于法院的独立性和自主权, 它可以根据《预算指南法》设定的比例提出预算草案,在经批准的预算范围内, 检察机构有充分的自主权进行职位配置和资源配置。【17】第128条规定了检察 官的职务保障。首先,联邦检察机构检察总长由总统任命,参议院核准;
    州检察 长由州长任命,每届任期2年。联邦检察总长只有经参议院多数票同意后才能由 总统解职,州检察总长也只有在州议会多数票同意下才能被解职。其次,检察官 工作后经过两年的试用期后转为终身职务,只有经过司法程序才能解除他们的职 务。最后,检察官的工资不能减少。与此同时,该条款对检察官设定了职务限制, 如不能为私人律师工作,不能从本职工作中领取额外费用和私人报销,不能参加 政党活动,除了法官的职位外,不能在任何其它公共机构任职等。【18】第129 条列举了检察机构的9项职能,除了传统专属的检控犯罪的职能外,其它职能包 括:负责积极倡导及确保政府行为及其他公共服务尊重宪法权利;
    通过民事调查 和公益诉讼保护公共和社会遗产、环境和其它公共利益;
    保护土著居民的权利和 监督政策的实施等。【19】在1988年《宪法》生效后的几年间,巴西陆续颁布了 一系列有关公共利益的立法,并授权检察机构进行保护,如1989年的《残疾人法》、 1990年的《儿童法》、1990年的《消费者保护法典》、1994年的《反垄断法》等。

    其中《消费者保护法典》尤其值得关注,因为它修改了公益诉讼法,使得公益诉 讼制度可以用于保护任何的公共利益。

    三、巴西检察机构环境司法的途径与机 制 1988年《宪法》使巴西检察机构在环境保护中的地位大大加强,检察机构广泛介入环境保护,形成独特的检察机构环境司法,其在一定程度上弥补了环境行 政执法太弱和不到位的缺陷,进一步向公众宣示环境、环境法和环境政策的重要 性和权威性。检察机构环境司法行动包括以下几个方面:
    (一)开展民事调查 开 展民事调查是检察机构介入环境案件的起点。检察机构往往基于三种原因而启动 民事调查:一是由于公众投诉,二是行政上的安排,三是自己发现线索。民事调 查的内容包括收集有关现实或者潜在的环境损害的信息。《公益诉讼法》规定, 任何个人和组织都有权进行投诉,投诉者可以向检察机构提供相关信息,行政机 关有义务配合检察机构的调查。在民事调查过程中,检察机构可以以刑事制裁为 后盾要求任何个人和机构在规定的时间内提供信息,拒绝、延迟或者未能提供检 察机构要求的为提起公益诉讼所需的技术信息的,可以被处以3年以上监禁及罚 金。通常情况下,检察机构会要求环保机构提供相关的文件和技术报告,如果检 察机构对这些材料有怀疑,可以征求行政机关以外的专家的意见。

    (二)进行法 庭外的调解 检察官在调查中一旦对于某个问题收集了充分的信息材料,他们通 常首先会通过法庭外的调解来解决问题,而不是直接提起诉讼。大部分的环境民 事调查都是以检察机构与当事人达成“行为调整协议”的形式调解结案。“行为调 整协议”确定了当事人必要采取的补救环境损害的措施 以及违反本协议的经济 制裁。如果当事人不遵守协议,检察机构可以申请法院执行协议。在此类诉讼中, 检察机构胜诉率很高,因为协议本身已表明被起诉的当事人承认致害以及接受协 议中确定的处罚。现实中当事人更愿意签订和履行“行为调整协议”,因为他们认 识到,一旦他们未能遵守协议会导致民事公益诉讼或者刑事检控。相对于诉讼而 言,这种解决问题的方法还有助于节约时间和金钱成本。从社会的角度看,法庭 外的问题解决方法可以获得更多的支持及减少对抗,其社会效益和环境效益都更 好。

    (三)提起民事公益诉讼 如果民事调查证实了环境损害,而法庭外的“行为调 整协议”又无法达成时,检察机构将会对环境损害行为提起民事公益诉讼,以追 究加害者的法律责任及预防损害的发生。许多检察官认为此时做出这一决定不属 于检察官自由裁量权的范围,而是其职责使然。【20】在环境损害已经发生的场 合,法院会责令加害者向政府的环境基金支持赔偿金,或者为保护环境要求他们 采取或者限制他们采取某种行动。当环境损害有发生的危险时,法院在做出最终 的实质性决定时,会向当事人发布一项预先禁令作为应急性措施,命令当事人采 取或者限制其采取某种行为。检察机构必须就发布预先禁止令提出充分的法律依 据,说明如果不采取这样的应急措施,诉讼中所涉及的利益将无法救济。

    尽管 巴西公益诉讼法规定政府、环保团体、检察机构和个人等都可以作为原告提起公 益诉讼,但是从目前的情况来看,约97%的公益诉讼都是由检察机关提起。【21】 政府倾向于采取警告、罚款和关闭企业等行政制裁措施来解决问题,环保团体通常会选择向检察机关投诉,或者是作为共同原告与检察机构一起起诉,而很少自 己直接起诉。这说明了在巴西检察机构的地位和能力都得到了充分的认可,同时 也反映出发展中国家的环保团体的诉讼能力还不强,需要更多的资源支持和能力 建设。

    (四)检控环境犯罪 检控环境犯罪是巴西检察机构的一项传统权力。1998 年巴西《环境犯罪法》更是大大加强了检察机构追究环境犯罪法律责任的力度。

    环境犯罪的种类包括危害动物罪、危害植物罪、污染环境罪、违反城市管理和危 害文化遗产罪,犯罪主体包括法人和个人。巴西《环境犯罪法》规定的刑罚具有 多样性和创新性,刑罚种类包括罚金、监禁和限制权利。罚金按刑法典规定的标 准计算,如果有迹象表明即使处以最高法定额的罚金仍然不足以惩罚犯罪人的, 可以在考虑行为人所获取的经济利益的情况下处以最高为该金额3倍的罚金。

    【22】罚金的数额通常与犯罪所造成的损害程度挂钩。法院可以根据刑法典的规 定判决当事人恢复原状。有罪判决应当尽可能在考虑到受害的个人或者环境所遭 受损害的情况下,确定行为人应当赔偿其行为所引起的损害的最低金额。【23】 监禁的期限为1至5年,非恶意的犯罪通常在3年以下,恶意的犯罪则可高达5年。

    限制权力的刑罚有社区服务、暂时中止权利、部分或全部中止活动、支付现金和 居家拘禁等。【24】各种刑罚可单处也可以并处。但是在下列情形下,可以减轻 行为人的处罚:行为人主动恢复其所引起的损害或努力减轻其所引起的环境恶化 程度;
    行为人及时告知即将发生的环境恶化危险;
    行为人与负责环境监控的机构 合作等。【25】 四、巴西检察机构环境司法的效果与局限性 (一)检察机构环境 司法的效果 1、提升了环境守法水平 随着检察机构法律地位的逐步提升,特别 是1988年巴西《宪法》扩大了其权限和独立性后,检察机构已经成为是巴西环境 政坛上最强有力的机构。检察机构通过对环境问题开展民事调查、进行调解、提 起民事公益诉讼及刑事检控,有利于转变长期困扰巴西环境法治建设的环境行政 执行薄弱及不到位的问题。对于环境违法企业而言,民事和刑事处罚比行政处罚 更有威慑作用。行政处罚包括警告、罚款和关闭企业等。罚款通常在发出警告后 才做出,数额不高,执行率也差。关闭企业是一种严厉的处罚,但是政府环保部 门基于政治和社会压力极少使用。检察机构的介入使违法者面临民事和刑事制裁。

    民事制裁实行的是无过错责任,责任形式包括对环境损害恢复原状或者赔偿损失, 这可能使违法者倾家荡产。刑事责任会将责任人投进监狱。这些强有力的制裁措 施迫使违法者选择合作的态度,通过与检察机构达成“行为调整协议”,采取特定 措施来预防或者救济环境损害。

    2、对政府履行环境职责形成了有效的监督 由 于宪法和法律授予检察机构各种权力,使之可以成为行政机关的监督者,进一步 完善了行政问责制。更为重要 的是,检察机构建立了一种“横向问责”制度,即 检察机构通过对同级政府机构的违法行为或者失职从日常监督到追究其民事和刑事责任,使检察机关在一定程度上向同级行政机关问责。检察机构的监督体现 在几个方面:
    (1)在开展民事调查时要求行政机关提供信息。通过行政机关的回 应,了解行政机关对于相关的环境问题或者案件已经采取了何种行动、问题产生 的原因等。( 2)对行政机关采取法庭外的措施。检察机构一旦发现行政机关可能 存在违法或者失职的行为时会采取进一步的行动。一般情况下,他们会继续调查, 重点集中在行政机关的行为上,包括要求更多、更详细的信息,或者请专家评估 行政机关的工作,这个过程通常会导致行政机关一定的改变。在所收集的信息的 基础上,检察机构可能尝试与行政机关谈判,达成一份“行为调整协议”来改变行 政机关的行为。检察机构也可能会向行政机关发出一份书面的“检察建议书”,指 出其行为的违法性或者工作中的其它问题,提出改正的建议。( 3)对行政机关提 起公益诉讼。当行政机关的作为或者不作为损害或者威胁到环境时,检察机构可 以提起环境公益诉讼,叫停环境违法行为,要求环境损害赔偿或者恢复原状。检 察机构的上述措施已经对行政官员履行环境职责产生了实质性的效果。

    3、更好 地发挥了司法机构保护公民环境权的作用 首先,由于检察机关介入环境法执行, 使公众增加了一条进入司法的途径。检察机构通过使用法庭外的措施,如民事调 查和“行为调整协议”,使其在一定程度上充当了纠纷调解者的角色。更为重要的 是检察机构作为社会公共利益的代表,提起了大量的环境公益诉讼,这些诉讼相 当一部分是由相关公民和环保团体向它提供信息或者投诉引起的。由于力量单薄、 资源缺乏,公众和环保团体更希望依靠检察机构协助解决他们关心的环境问题, 通过检察机构向法院提起公益诉讼而不是自己直接起诉,检察机构由此成为环境 公共利益进入法庭的首选通道。

    其次,自20世纪80年代末以来,随着巴西的再 民主化进程和1988年《宪法》的颁布实施,法院也开始逐步关注环境及其它公共 利益,为这些利益进入司法审判提供更多的机会。这一转变基于两个共识,一是 法院应该行使对立法和行政行为的合宪性审查的权力,以维护宪法和法治。二是 一系列已经设立的新的社会公共和集体权利需要司法保护。【26】为了应对这一 转变,法院扩大了人员规模,也逐渐完善了机构和程序。检察机构通过向法院提 起公益诉讼推动了法院的这一转变,使法官在解决与社会和政治有密切联系的公 共利益冲突中成为至关重要的角色。而环境公益诉讼是要求法院有效地保护公民 环境权的最重要的手段。

    (二)检察机构环境司法的障碍与局限性 检察机构在环 境领域的积极介入也遇到不少障碍和阻力。

    1、来自于法院系统内的阻力。尽管 法院对于环境等公共利益的关注也日益提高,但是法院对于检察机构行使代表社 会公共利益的权力有较大的抵触。这主要源于法院内的保守认识和成见。相当一 部分法官不了解环境法、也不学习环境法,未能认识到保护公共利益对于保护环 境权的重要性。部分法官认为检察机构的介入拖慢了他们办案的进度,干预了他们的权力从而增加办案难度,视检察官为权力的“竞争者”,对于他们的工作常不 予以认同。由于检察机构最终依赖法院来实现其权力,缺乏法院的积极回应及配 合会破坏其权威。

    2、司法效率太低。人们对巴西司法制度一个最普遍的抱怨是 法院的低效率和司法判决的延期。尽管公益诉讼案件在所有案件中所占的比例很 小,但一个调查显示,审结一件环境公益诉讼案件平均需要4年时间。【27】案 件的拖延大大影响了公益诉讼的有效性和吸引力。

    3、各州的环境法执行情况差 异太大。巴西经济实力居拉美国家首位,但是各地区之间的经济、社会发展的不 平衡,差异非常大。巴西东南部和南部地区经济较为发达,东北部和西北部地区 经济发展长期低于全国的平均水平。据巴西国家地理统计局公布的材料,中西部 和北部地区占巴西全国面积的64% ,人口占全国人口的13. 8% ,但其经济在巴 西国内生产总值中的比例仅为9. 7%。地区经济发展失衡导致巴西地区经济布局 和产业结构不合理以及贫富差距拉大。【28】受其影响,巴西东南部各州,特别 是经济重镇圣保罗州的环境保护实力和水平很高,检察机构的环境法执行程度和 制度完善程度也很高。但是,东北部各州环境法执行水平和力度都很低。这使得 检察机构的环境司法带有明显的地区特色,也显示出检察机构的独立性同样受地 方经济和地方政府的影响。

    4、社会对于政治司法化的焦虑。随着环境及其它公 共利益进入司法领域的增加,巴西学者和社会人士关注到一种日益增强的现象 ——“政治司法化”。【29】法律规定的各种由检察机构加以保护的公共利益通常 与公共政策有关,法院受理公益诉讼案件,不可避免地将有关公共政策的争议带 入司法审判。在审理环境案件时,法官经常需要判断行政机构作为或者不作为的 合法性,对行政机关的行为进行一定程度的干预,使司法机构有能力影响政府的 政策。由于审理公益诉讼会影响公共政策,检察机构和法院可能在自觉或者不自 觉中成为行政、立法机构的替代者。检察机构是一个非民选机构,却有可能影响 了民选机构和官员的决策,这有可能导致宪政危机。由此,一些法律界和政界人 士质疑司法机构是否能够提供一个合适及有效的场所来解决此类纠纷,担忧司法 介入到宪法规定属于行政和立法的领域会导致“管制危机”。【30】以上障碍也显 示出检察机构介入环境司法的局限性。

    首先,检察机构的独立性受到诸多因素 影响。检察机构同样难免受地方政府的影响,检察机构的介入会影响行政机关的 工作效率,引起行政机关与检察机构的关系紧张。检察机构的环境司法受制于法 院的体制和运作机制,检察机构的工作需要法院和行政机构的大力配合,但是来 自于两大领域的阻力仍然相当大,使检察机构的作用和权威受到不同程度的影响。

    其次,检察机构难以形成统一的司法。检察机构的法庭外措施确实有助于高效地 解决环境纠纷,避免司法的低效率,但是有可能导致检察机构滥用自由裁量权, 破坏环境司法的统一性。受制于各地不同的经济发展和环境意识水平,检察机构的环境司法在各地出现明显的差异,使得的法律执行尺度不统一而导致区域间环 境成本不均和竞争的不公平。

    第三,对检察机构的监督和制衡仍然缺乏有效的 制度。检察机构权力如此强大,谁来监督“监督者”,对检察机构的违法或者不适 当的行为进行问责是一个难题。检察机关太强势,也会阻碍其它社会力量的发展。

    巴西的环境组织在环境公益诉讼中长期不能发挥应有的作用,与检察机关的强势 地位不无关联。

    五、结论 环境法执行难是发展中国家的普遍难题,各国都在寻 找破解的办法。巴西的经验是通过修改宪法,在宪法中明确公民的环境权,特别 是强化检察机关的地位和权力,并使其有能力成为环境公共利益代言人的方式来 化解环境法执行薄弱和不到位的难题。检察机构通过行使环境民事调查、法庭外 的调解、提起环境公益诉讼和检控环境犯罪等权力大大加强了环境法的权威性和 约束力。但是,这一做法同样有其局限性,如导致环境司法不统一和对检察机构 缺乏有效监督,其作用也由于法院和行政机关的限制而大受影响。巴西的检察机 构环境司法是破解环境法执行难的一种探索。目前,我国正在热议检察机关介入 环境事务,特别是提起环境公益诉讼的合理性和合法性问题,巴西的做法值得我 们探讨。当然,在借鉴巴西检察机构环境司法经验时,应该全面考察其积极作用 和局限性。

    注释: Decree - Law No. 794 /1938. FederalLaw No. 4. 171 /1965. FederalDecree No. 24. 643 /1934. Decree - Law No. 227 /1967. FederalLaw No. 6. 938 /1981 FederalLaw No. 6. 938 /1981, Art. 9. Article 225 of Brazil 1988 Constitution, available at http:
    / /www. v - brazil. com /government/ laws / titleV III. html, latest visit2009 - 08 - 16. Vladimir Passos de Freitas, Brazil:
    EnvironmentalManagement, available at http:
    / /www. unep. org/ law / Symposium /Documents/Country_papers /BRAZIL. doc, latest visit 2008 - 12 - 12. Lesley K. McAllister, Making Law Matter—Environmental Protection and Legal Institutions in Brazil, Stanford University Press, 2008, p. 20. 【10】巴西20世纪70年代的 环境立法主要受斯德哥尔摩会议的推动, 80年代的环境立法则受到国际社会针 对亚马逊森林遭到破坏所施加的压力的影响。

    【11】参见前注, [美]LesleyMcAllister书,第32 - 36页。

    【12】马小军:《巴西1988年宪法的出台 及其特征》,载《拉丁美洲研究》1997年第6期。

    【13】参见董经胜:《有关巴 西政治转型进程的几个问题》,载《拉丁美洲研究》2003年第3期。

    【14】参见 前注, [美]LesleyMcAllister书,第76页。

    【15】一般的英文文献将这种利益表 述为collective or diffused interests,其含义相当于我们所熟悉的public interests。

    【16】前注,Article 127。

    【17】前注,Article 128。

    【18】前注,Article 129。

    【19】参见前注, [美]LesleyMcAllister书,第91页。

    【20】有人持反对意见, 认为检察官应该有权决定将资源用于更重要的事情,因为公益诉讼会牵涉大量的 精力和时间。

    【21】参见前注, [美]LesleyMcAllister书,第153页。

    【22】《巴西环境犯罪法》第18条。参见郭怡译:《巴西环境犯罪法》,中国环境科学出版 社2009年版,第5页。

    【23】《巴西环境犯罪法》第20条,同前注【22】,第6 页。

    【24】《巴西环境犯罪法》第8条,同前注【22】,第2页。

    【25】《巴西 环境犯罪法》第14条,同前注【22】,第4页。

    【26】参见前注, [美]LesleyMcAllister 书,第165页。

    【27】参见前注, [美]LesleyMcAllister书,第172页。

    【28】 参见冯俊扬:《巴西迁都推动中西部发展》,载《西部时报》2007年12月15日。

    【29】Cl’audio G. Couto Rog’erio B. Arantes, Constitution, Government and Democracy in Brazil, World Political Science Review, Volume 4, Issue 2, 2008, Article 3. 【30】Sadek, Maria Tereza, Institutional Fragility and Judicial Problems in Brazil, In Growth and Development in Brazil:
    Cardoso’s Real Challenge, edited by M. D. A. G. Kinzo and V. Bulmer Thomas, London:
    Institute ofLatin American Studies. 1995, p. 161.

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