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    市场监管研究 国外理财市场监管立法研究

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    国外理财市场监管立法研究

    国外理财市场监管立法研究 理财市场发达国家和地区在金融市场、监管制度共同发 展的过程中形成了可供借鉴的经验,突出地表现在强调投资 者保护、理财机构受托义务和功能性监管等方面。相应,我 国理财市场监管立法的完善应当着重于确立理财消费者地 位、规范理财机构受托义务和推进功能性监管等方面。

    摘 要:
    监管制度 理财消费者 受托义务 一、发达国家理财市场监管制度概要 1. 美国:不断强化投资者保护--从《投资公司法》到 《Dodd-Frank法案》 1929年大萧条后,美国颁布了一系列金融监管法令。其 中与投资者保护最为相关的是《证券法》、《证券交易法》、 《投资公司法》和《投资顾问法》。《证券法》和《证券交 易法》主要规范证券发行和证券二级市场交易,《投资公司 法》和《投资顾问法》主要规范基金及其销售推介活动,但 是前两部法对注册投资公司的信息披露要求进行了许多补 充,因此这四部法律互补交叉,构成了美国理财市场保护投 资者的监管法律制度的主干。

    随着金融交易的日益活跃,监管规则也不断创新,《投 资公司法》等法律经历了数次修正。2010年7月16日美国参 议院通过了《2010年华尔街改革和消费者保护法案》(简称 Dodd-Frank法案),围绕金融稳定和投资者保护提出了新的监管框架。新法案授权证监会统一经纪人、交易商与投资顾 问的法律责任,无论法律上的身份如何,只要是为投资者提 供投资建议,均应受到信托法律关系约束。

    2. 英国:统一赋予受托责任 英国的理财业务范围集中在商业银行的投资部门、投资 银行和专业投资公司中。英国民事法律和监管法律将这些服 务提供者统一视为受托人。按照《2000年受托人法》第28条 第5款对收取报酬的受托人的限定,理财服务指的是"一般的 或特定种类的受托管理有关的服务"。受托人必须承担对受 益人即投资人的忠实义务和谨慎义务,同时还要按照金融监 管机构(FSA)的法令从事业务。

    3. 日本:理财市场监管统辖一致 日本规范理财业务的法律有十数部之多,金融厅(FSA) 及其各专业部门作为监管机关颁布的法令就更加庞杂。2007 年,日本颁布了《金融商品交易法》,将各类理财产品的" 销售、劝诱的规则统一化"。原来日本的《银行法》、《证 券法》、《保险业法》、《信托业法》进行协同修订后,仍 分别规范相应理财业务的组织经营,与"金商法"共同构建了 一个保护投资者利益,提高理财市场整体效率的监管法律系 统。

    4. 新加坡:《理财顾问法》总括式立法 新加坡理财服务的监管法律,以《理财顾问法》 (Financial Advisers of Act, FAA)为龙头,通过法令(ACT)、附属法例(Subsidy legislation)等不同层级的规则,构筑 了比较完整的监管制度体系。新加坡《理财顾问法》有四大 特色:一是统一监管;
    二是强调资质审查;
    三是强调信息披 露;
    四是惩戒力度显著。

    二、发达理财市场监管立法经验 1. 理财消费者保护范围不断扩大 发达国家金融消费者权益保护范围经历了不断扩大的 过程。美国由1968年《统一消费信贷法典》确定了消费信贷 法立法的调整对象以及适当的措施以保护信用交易中消费 者权益。后经过1975年《公平信用结账法》、1978年《金融 隐私权利法》等,在1999《金融服务现代化法案》将消费者 保护的适用范围辐射到银行、证券和保险产品和服务。2010 年的《Dodd-Frank法案》将金融消费者保护范围扩展到整个 金融服务领域。英国、日本和新加坡以及其他地区(如欧盟), 对金融消费者的保护也由储蓄产品适用于越来越宽泛的金 融服务领域。

    可见,随着金融消费层级由存款向投资发展,理财消费 者保护的立法范围也应做相应拓展。

    2. 专设机构落实理财投资者保护理念 理财发达国家不但明确理财投资者保护的理念,还将 这一理念以专设机构和建立特殊机制来落实。英国在金融危 机后出台了新的《金融服务法案》(2010),将设立"消费 者保护和市场管理局"(CPMA)、"金融政策委员会(FPC)"和"审慎监管局(PRA)"作为整个金融监管的三驾马车[1]。美国 按照新法案成立独立的消费金融保护机构(Consumer Financial Protection Agency, CFPA),拥有包括制定规 则、从事检查、进行处罚等一系列权力。新加坡金融监管局 (MAS)负责执行《理财服务法》。MAS创设消费者赔偿机制 并制定多种消费者赔偿计划。MAS还要求新加坡证券交易所 维持富达基金,从而给在证券交易所进行交易,并因经纪人 或交易人的亏空或违约而遭受损失的投资人一定标准的保 护。

    3. 强调理财产品提供商对投资者的受托义务 约束理财提供者是消费者权益保护"硬币"的另一面,发 达理财市场监管规则都对金融理财机构设置严谨的受托义 务。日本在颁布《金融商品交易法》扩充了金融商品销售者 对于投资者在民事上的义务[2]。美国《多德-佛兰克法案》 规定经纪人和交易商以"消费者的最佳利益"而不是经纪人、 交易商或者投资顾问的经营利益为标准来开展金融经营活 动,要求经纪人和交易商承担对投资者(客户)的信托责任。

    英国与美国在法律渊源上一脉相承,民事法律规则理念上支 持理财机构对投资者承担"受信责任"。监管当局还按照法律 授权,通过增加金融机构销售劝诱等行为规范、民事赔偿责 任规则、举证责任等来平衡投资者与理财机构的力量对比 [3]。

    4. 以统一制度为基础的功能性监管纵观发达理财市场监管规则体系,均在制度层面采用统 一的总括式立法,在实施层面采用统一监管(如日本、新加 坡)或分立监管(如美国)的体制。一方面产生于理财投资 者的基本需求的理财业务和产品,在基本原理上并无本质差 别;
    另一方面缘自2007年金融危机的教训,规则差异所造成 的监管空白,及相应"监管套利"的确产生了诸如"有毒金融 产品"这样的严重后果。

    从未来趋势看,金融领域特别是理财市场,交叉性业务 的发展,对于统一理财业务规则的要求将更加明显。可以预 见在今后的制度发展中,性质模糊或游离于统一规则之外的 "特殊"理财业务也将陆续被纳入轨道中来。

    三,完善我国理财市场监管立法的启示 1. 明确理财投资者消费者地位。目前我国理财投资 者往往被认定为金融机构的合同交易方而非消费者,以至于 在纠纷处理中难以有效保护正当权利。在法院审理理财纠纷 案件过程中,往往出现对投资者身份认定的争议,进而出现 适用法律上的争议,影响法治的统一性和保护投资者权益的 公正性。应当借鉴发达市场理财市场监管经验,确定理财投 资者的消费者地位,更好地保护投资者利益,从立法和司法 上确立理财市场公平公正的交易原则。

    2. 统一理财监管规则。由于分业监管的体制,各类金 融机构分属不同监管机关管辖,相应的监管规则不尽一致。

    造成同类产品的适用规则各不相同,由此产生监管套利、不公平竞争和投资者保护适用规则不统一等问题。可以借鉴发 达地区经验,及早拟定类似《理财市场管理法》的法律,为 理财市场各类监管机关指定部门规章或规范性文件提供统 一的上位法。

    3. 规范理财受托人职责。信托是各类理财产品构建的 基本原理或基本法律关系。在统一监管规则的过程中,明确 规范各类理财活动中,理财服务提供者均对客户或投资者构 成受托关系,须对客户尽到忠实、谨慎、勤勉专业等职责。

    由此明确理财市场的基本法律关系,建立统一和适当的结果 预期、过程评估、事后评价和纠纷裁判标准体系。

    4. 统一监管机构,实施功能性监管。金融机构混业经 营的特征在理财市场的发展中表现尤为显著,也迫切需要功 能性监管体制的建构。当前银监会管理银行理财和信托理财, 证监会管理券商和基金公司资产管理,保监会管理投资型保 险,发展改革委员会管理产业基金等"多龙治水"的格局不利 于公平竞争和专业资源整合。应借鉴国外功能性监管制度的 经验,推动理财市场功能性监管的先试先行,为整个金融体 制的完善探索合理路径。

    [1] 余海斌,王慧琴.英国金融监管机制改革的实践与启 示(J).现代金融,2011,(1):12-13 [2] 秦川.日本金融商品交易相关法与普通个人投资者 的保护(J).金融法苑,2010,(5):135 [3] 张骏.英国金融消费者保护体系对中国的借鉴(J).银行家,2008,(3):120-121

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